“Belastingbetaler bij bankfalen veel beter beschermd”

Als de bankencrisis van 2008 zich zou herhalen, zouden kleine en grote Europese banken overeind blijven of anderszins gered kunnen worden zónder belastinggeld. Diverse hervormingen in het Europese financieel stelsel hebben daarvoor gezorgd.

Dit concludeert speciaal adviseur en econoom bij RaboResearch Wim Boonstra, die wetgeving en wetenschappelijke literatuur erop nasloeg. Hij deed dat omdat er “veel misvattingen” bestaan over de bancaire sector en het depositogarantiestelsel dat spaartegoeden garandeert in het bijzonder. “Mensen zijn bang dat hun belastinggeld aangewend kan worden om een bank in Spanje te redden. Of ze hebben het idee dat de overheid het depositogarantiestelsel financiert. Beide is onwaar. Maar als je bij een bank werkt, word je op verjaardagen geconfronteerd met dit soort sentimenten. Ook hoor ik het in de Tweede Kamer, van de financiële woordvoerders. Ik vind het belangrijk dat iedereen, zeker ook beleidsmakers en bankmedewerkers, precies weet hoe het zit.”

De grootste vrees en tevens misvatting is dat bij een eventuele kopie van de bankencrisis in 2008, staatssteun opnieuw nodig zal blijken om grote banken overeind te houden. In andere woorden: dat de belastingbetaler andermaal de rekening zou krijgen, in plaats van dat de banken hun eigen problemen oplossen.

”Ik vind het belangrijk dat iedereen precies weet hoe het zit”

- Wim Boonstra, RaboResearch

Maar sinds de crisis is er veel veranderd. Zo is de werking en financiering van het depositogarantiestelsel anders dan voorheen – komen we zo op – en zijn er nieuwe procedures en instrumenten gekomen voor het geval dat een grote, belangrijke bank op omvallen staat.

Too big to fail-banken

Sommige banken zijn ‘too big to fail’. Het gaat dan vaak om grote banken die het betalingsverkeer van veel mensen en bedrijven regelen. Het is onwenselijk dat zo’n bank failliet gaat. Bij de bankencrisis in 2008 greep de Nederlandse Staat daarom in, via een zogeheten ‘bail-out’.

Boonstra: “Een bail-out betekent dat een externe geldverschaffer nieuw vermogen of dekking verstrekt aan de in problemen geraakte bank. Denk aan kapitaalinjecties, overnames, nationalisatie of het afgeven van garanties. Dit ter voorkoming van een faillissement. Vaak is de overheid die externe geldverschaffer. Afhankelijk van de mate waarin de overheid haar financiële steun uiteindelijk wel of niet krijgt terugbetaald, kunnen de kosten voor de overheid en daarmee belastingbetalers erg groot zijn. Terwijl crediteuren en soms zelfs kapitaalverschaffers van zo’n bank deels buiten schot blijven.”

Nu is dat omgedraaid. Geen bail-out meer, maar bail-in. “Bij een bail-in dragen de financierders van de in problemen gekomen bank de verliezen. De verliezen worden in mindering gebracht op het eigen vermogen. Eenvoudig gezegd: de aandeelhouders zijn als eerste hun geld kwijt. (Een coöperatieve bank zoals de Rabobank zou in dat onwaarschijnlijke geval de ingehouden winst van de afgelopen eeuw weggestrepen.) Als de verliezen groter zijn dan het eigen vermogen, worden houders van achtergestelde obligaties aangeslagen, en daarna houders van gewone obligaties. En dan er is nog het spaargeld van grote spaarders (meer dan een ton). Pas als dat allemaal niet genoeg blijkt, wordt er buiten de bank gekeken. Naar de optie van staatssteun, bijvoorbeeld. De kans dat dit scenario in werking treedt, is nihil.”

Belangrijk is ook de verhoogde betrokkenheid van de Europese Centrale Bank wanneer een grote bank in de problemen dreigt te komen. Als zo’n bank niet bij een andere private partij kan worden ondergebracht, wordt deze ‘in resolutie’ geplaatst. De directie van de bank wordt dan vervangen door een team dat is aangesteld door de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad, een nieuwe Europese autoriteit voor de afwikkeling van de banken. Dat team zal kijken naar een mogelijke private oplossing, zoals een overname door een andere, financieel gezonde bank, na sanering van de probleembank is. Het is ook mogelijk dat belangrijke onderdelen bij andere instellingen worden ondergebracht, waarna de bank wordt afgewikkeld (failliet gaat). In alle gevallen worden verliezen via de spelregels van bail-in genomen.

“De kans dat dit scenario in werking treedt, is nihil”

- Wim Boonstra, RaboResearch

Boonstra raadpleegde berekeningen van de internationale financiële toezichthouder Financial Stability Board. Die rekende uit hoe groot de verliezen bedroegen van de in de crisis van 2007/2008 in de problemen geraakte grote banken, en hoe groot hun hierboven genoemde bail-in-buffers zouden zijn. Conclusie: als de crisis zich opnieuw zou voordoen, een crisis die in historisch perspectief uitzonderlijk groot is, zou overheidssteun niet nodig zijn.

Boonstra: “Het verliesabsorberend vermogen van banken is dankzij omvangrijker kapitaal en de mogelijkheid van bail-in meer dan verdubbeld. Daarbij is het ook nog eens zo dat banken aan veel scherper toezicht zijn onderworpen dan in 2007.”

Kleinere banken en het depositogarantiestelsel

Bij kleinere banken zijn er andere procedures, die na de crisis eveneens zijn aangepast. Het gaat dan met name om het depositogarantiestelsel (DGS): de garantie dat spaarders tot honderdduizend euro hun spaargeld behouden, ook wanneer hun bank in de problemen komt. Daarover bestaan eveneens misvattingen, zegt Boonstra: “In het publieke debat blijkt regelmatig dat mensen denken dat dat een overheidsgarantie is. Dit is onjuist.”

“Bij bankfalen is de belastingbetaler nu veel beter beschermd”

- Wim Boonstra, RaboResearch

Boonstra: “Het DGS wordt gedekt door de bancaire sector zelf. Daartoe is een fonds opgericht, het DGF. De banken – álle banken, uitgezonderd de centrale bank – vullen dit fonds. Dat betekent per definitie dat wanneer het DGS in werking treedt omdat een bank in de problemen is gekomen, die bank zelf ook heeft ingelegd in het potje waaruit de kosten worden gefinancierd. Daarbij wordt aan premiedifferentiatie gedaan: hoe hoger het risicoprofiel van een bank, hoe meer premie die bank moet betalen. Banken hebben zodoende een financiële prikkel om hun risicoprofiel goed te houden.”

Als een kleine bank failliet gaat, wordt het DGS geactiveerd. In een bepaalde volgorde wordt geld bij elkaar verzameld om een lening te verstrekken waarmee de spaartegoeden kunnen worden uitbetaald. Als de in het DGF opgebouwde buffers onvoldoende blijken, zijn er nog verschillende andere geldbronnen die eerst uitgeput worden, voordat een zesde en laatste optie wordt overwogen: het aantrekken van alternatieve financiering, zoals een lening van de staat.

Ook in dit scenario is staatssteun tegenwoordig zeer onrealistisch, zegt Boonstra: “De praktijk van recente bankfaillissementen wijst uit dat na verloop van tijd de DGS-uitkeringen geheel uit de boedel kunnen worden terugbetaald.”

Belastingbetaler beter beschermd

Op dit moment wordt een Europese depositogarantiestelsel opgericht, het European Deposit Insurance System (EDIS). Maar ook zonder het EDIS kan Boonstra al concluderen: “Het DGS, in combinatie met andere toezichtwetgeving, draagt er nu al aan bij dat de belastingbetaler bij een volgende bankencrisis aanmerkelijk beter beschermd is dan bij de bankencrisis van 2008.”